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人治是人类社会最初的管理方式。原始社会无法,人治就是自然的选择,而承担治理任务者往往是身体强壮或德高望重之人。在一个氏族或部落中,这些首领或长老的意志和观念就是社会成员的行为准则。然而,这样的准则会因人而异、因时而异,不利于群体生活的稳定,于是就形成了以氏族或部落为基础的“习惯法”。随着国家的形成,社会和统治者都需要相对稳定而且统一的行为规则,法律便应运而生。但是在很长时期内,法律只是以国王或皇帝为代表的奴隶主或封建主阶级统治民众的工具。到了近代,当资产阶级在西方国家兴起之时,“法治”便成为他们向封建君王争夺权力的旗帜,一个响亮的口号就是“国王不得违法”。后来,随着社会的发展与社会管理经验的积累,人类逐渐认识到法治优于人治,而且法治的真谛就在于“治官限权”。于是,越来越多的人推崇法治精神,越来越多的国家以法治为立国之本。不过,在一些国家,虽然统治者宣称“法治”,但只是把法律作为治理国家的工具,其本质仍然是人治,或者说还处于“准法治”的过渡阶段,有待于实现真正的法治。总之,从人治到法治是人类社会发展的大势所趋。
对民众来说,人治未必总是坏事。在人治模式下,国家治理和社会管理的效率一般是比较高的,因此当明君和贤臣执掌国家政权时,人民可以安居乐业,国家可以良性发展,甚至达到国泰民安、民富国强的状态,譬如中国历史上唐太宗李世民等明君执政的时期。但是人治的最大缺陷是难以保证掌控国家大权的人都是明君和贤臣,也无法保证那些掌权的明君在年老体衰或疾病缠身时不会变成昏君。历史经验表明,一旦昏君暴君和庸臣恶臣掌控国家大权,老百姓就会遭殃遇难,生活在水深火热之中。因此,法治才是人类社会的最佳选择,而且要以民主为皈依。喜马拉雅山小国不丹的辛格国王从1998年开始推行民主改革,在世袭王权相当稳定的情况下“主动让权”。他说:“我可以努力做一个爱民的国王,但我无法保证不丹代代都有好国王。为了不丹人长远的幸福,我们必须推行民主,一个有效的制度比王位更重要。”
 
法治的基本目标是要以法的精神为基础,建立一种稳定且良性运转的社会秩序。法治的实现包括两个基本环节:其一是立法,即法律的制定;其二是施法,即法律的实施。无法律当然无法治,无良法当然无善治,但是有法律未必有法治,有良法未必有善治。衡量一个国家的法治发展水平,最重要的标准不是立法,而是法律在社会中的实施状况,即社会成员是否养成了依法做事的行为习惯。其中,尤为重要的指标是各级政府官员是否养成了严格按照法律规定去行使权力的习惯,因为法治之要旨实乃“治官限权”。
 
我党十八大以来的“打虎拍蝇”取得世人瞩目的成效,但我国的反腐败要从治标转向治本,就必须让运动积累的能量沉淀为制度,把反腐败的成果固化为法治。监察委是在反腐败斗争中应运而生的,是从“运动反腐”转向“制度反腐”的重要举措。
 
按照监察体制改革方案,各级监察委与同级纪检委合署办公。纪检委的基本职责是依据《党章》对党的组织机构和党员进行监督检查,包括查处违反党纪的党员干部。监察委的基本职责是依据《监察法》对政府机构和公职人员进行监督和检查,包括查处职务违法行为和职务犯罪行为。诚然,合署办公有利于集中统一和权威高效,但是二者的关系及职权定位尚需明确。
 
在中国的国家机构中,监察委是在国家权力机关(全国人大)领导之下的、与行政机关(国务院)和司法机关(高法、高检)相并列的监察机关。现在有一种说法:监察委是“政治机关”,不是“司法机关”。此说不无道理,但政治机关并不是一个法律概念,《宪法》和《监察法》中都没有这个说法。按照传统的解释,政治是“一定的阶级或社会集团为了维护其根本利益,围绕夺取政权或巩固政权所进行的一切活动。政治的核心问题是国家政权问题。”政党是政治组织,政治组织的所属机构可以称为政治机关,譬如我党的纪检委。监察委与纪检委合署办公,两块牌子,实为一体,从这个意义上可以说监察委是政治机关。其实在国家的层面,政权机关都可以称为“政治机关”,例如,有人说最高法院是政治机关。这也是可以成立的,因为法院也肩负着维护国家政权的职责。但是,最高法院既是政治机关,也是司法机关。前者并不能否定后者。
 
监察委并不是单纯的政治机关。监察委与纪检委的合署就表明其具有双重属性。一方面,它具有“政治属性”或“政务属性”,肩负维护国家政权的职能;另一方面,它具有“法治属性”或“法务属性”,承担执行国家法律的职能。具体来说,监察委的基本职能就是要保障国家监察法的有效实施。其实,纪检监察人员一般也把其工作概括为“执纪”和“执法”。从这个意义上讲,把监察委归入广义的“执法机关”范畴是比较合适的。但是,把监察委称为“执法机关”有矮化监察委之嫌,因此也可以将其称为“法治机关”,与“政治机关”相对应。换言之,在由立法机关、执法机关、司法机关组成的法治功能系统中,监察机关是重要的组成部分。
 
就字面含义而言,监察委可以称为典型的“政法机关”。但是在当下中国的实用语境中,“政法机关”一般指审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关和司法行政机关。另外,我党中央分别设有纪检委和政法委,而且纪检委书记的级别(政治局常委)高于政法委书记的级别(政治局委员),因此很难把纪检监察机关归入政法委领导的政法机关的范畴。
 
法治不是装潢门面的标语,必须落实到国家治理的具体行动之中,而维护国家法治也是监察委的基本职能。如果说监察委是国家的“法治机关”,是国家法治的守护者,它自己就必须在工作中坚守法治原则。例如,监察委的职务犯罪调查是为法治服务的。但是,在现代法治国家中,具有正当性的活动也需要法律的规范,服务于公众利益的活动也不可随意乱为。其实,职务犯罪调查犹如一把双刃剑:一方面,它可以打击职务犯罪;另一方面,它也可能侵犯公民权利。因此,职务犯罪调查必须严格按照法律的规定进行,必须坚守法治原则。
 
(本文摘自何家弘著“论监察委犯罪调查的法治化”,发表于2020年第1期《中国高校社会科学》。此处略有修改。)
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何家弘

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北京人,未及成年便到“北大荒”务农八年;“返城”后当过建筑工人;在爱情的推动下考取大学,随意地选择了法学专业,然后便一路求学,直至在美国西北大学获得法学博士学位;现任中国人民大学法学教授;曾经在业余时间从事过侦查员、鉴定人、辩护律师、检察官、仲裁员、中央电视台嘉宾主持等工作;曾经到二十多个国家访问讲学;获得过若干奖项,如国家级“留学回国人员成就奖”和人民大学“公正杯”足球赛的“最佳射手奖”以及业余羽毛球比赛的金银铜牌;法学代表著作有《短缺证据与模糊事实——证据学精要》和《亡者归来——刑事司法十大误区》;业余时间创作了五部犯罪悬疑小说“三罪二无”(《血之罪》《性之罪》《X之罪》《无罪贪官》《无罪谋杀》),已经有法文、意大利文、西班牙文、英文等译本,并在台湾地区出版了中文繁体字本。

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