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何家弘:论我国人大代表选举制度的完善

本文节选自何家弘:论我国人大代表选举制度的完善,载《政治与法律》2020年第9期。
 
原文目录
 
一、投票选举的普遍性、直接性与竞争性
 
(1) 投票选举的普遍性
 
(2) 投票选举的直接性
 
(3) 投票选举的竞争性
 
(4) 小结
 
二、抽签选举的公平性与替补性
 
(1) 西方国家早期的抽选制度
 
(2) 英美法系国家陪审团的抽选制度
 
(3) 现代西方国家中抽选制度的复苏
 
三、增加抽选是完善我国人大代表选举制度的可行路径
 
(1) 人大代表选举制度存在的问题
 
(2) 人大代表候选人推荐制度存在的问题
 
(3) 人大代表选举制度的改善建议
 
四、结论
 
中国共产党早在延安时期就提出了“民主政治,选举第一”的口号。当时,边区人民采用“投豆子”的方式实现当家作主的民主权利。[1]中华人民共和国成立之后,民主选举制度经历了不断探索的发展。1953年,《中华人民共和国选举法》颁布实施,随后在全国范围内进行了第一次人大代表的选举,产生了各级人民代表大会。1954年,经间接选举产生的第一届全国人民代表大会在北京召开第一次会议,标志着人民代表大会制度在全国范围内建立。按照《选举法》的有关规定,县乡两级人大代表由选民直接选举,市级人大代表由县(区)级人大代表选举,省级人大代表由市级人大代表选举,全国人大代表由省级人大代表选举。中国共产党作为执政党,负责对各级选举工作的领导,包括政策指导、推荐候选人、主持选举规则的制定等。
 
01 人大代表制度存在的问题
 
毋庸讳言,我国的人大代表选举制度还存在一些缺陷。根据前文对票选制度的分析,我国的选举制度具有较高的普遍性,但是欠缺直接性与竞争性。“文化革命”结束之后,中国共产党在总结经验教训的基础上推进民主选举制度的改革,首先加强了人大代表选举的竞争性,采用了差额选举。1979年颁布的新《选举法》第三十条规定:“全国和地方各级人民代表大会代表实行差额选举,代表候选人的人数应多于应选代表的名额。”该法颁行之后,在县级人大代表选举中就出现了一些“竞选”活动。不过,在加强人大代表选举的直接性方面,我国的改革步伐则比较缓慢。
 
早在20世纪80年,我国领导人就讨论过由人民直接选举市级以上人大代表的问题,但结论是此举不符合中国的国情。邓小平同志在1987年曾经说过:“像我们这样一个大国,人口这么多,地区之间又不平衡,还有这么多民族,高层搞直接选举现在条件还不成熟,首先是文化素质不行”。彭真同志则认为,“县级是基层,全国两千多个县,代表由人民直接选举、撤换,直接掌握在人民手里”。在这个基础上逐级选举上级人大代表,“九亿人民就把国家的命运掌握在自己手里”。因此,市级以上人大代表的选举还保持了间接选举的方式。
 
间接选举的效率比较高,成本比较低,而且便于掌控,但是容易弱化人大代表与人们群众的联系。如前所述,代表全国人民决定国家大事的全国人大代表是由人民选举的县级人大代表选举的市级人大代表选举的省级人大代表选举的!基层人大代表与人民有直接代表关系,但是经过这三个层级的“递进式”间接选举,全国人大代表与人民群众之间的“代表关系”就变得微乎其微了。于是,一些全国人大代表缺少代表人们群众利益的责任感和使命感,而广大人们群众也缺乏对全国人大代表的认知感和信任感。在这种制度下,经过“三重间接选举”产生的全国人大代表对全国人民的代表性就成为至关重要的问题。
 
02 人大代表候选人推荐制度存在的问题
 
在这种间接选举模式下,保障人民当家作主的关键是保持上级人大代表的选举与基层选民的联系。虽然人大代表采用差额选举,但都是在事前选定的候选人中产生的,因此候选人的推荐与选定就具有重要意义。
 
2015年修订的《选举法》第二十九条规定:“全国和地方各级人民代表大会的代表候选人,按选区或者选举单位提名产生。各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。”在上述提名方式中,政党和人民团体推荐是主要的,而作为执政党的中国共产党推荐的候选人则具有最高的“权重”。实际上,中共党委的组织部门在选定人大代表候选人的过程中发挥着最为重要的作用,而且在有些地区就是由少数领导“内定”的。正如王绍光教授所言,“所谓政党和团体提名往往只反映了其领导个人的好恶。为了使自己信得过、用得着的人当选,一些党委或团体推荐人大代表人选,多是在其领导层关门酝酿产生,很少将推荐人选公示于众,公开征集广大选民的意见。”
 
县级人大代表是由人民直接选举产生的。如果上级人大代表都是在县级人大代表中选任,那就可以在一定程度上保持上级人大代表与人民的联系,也可以保持民众对人大代表的监督力和约束力。《选举法》第三十二条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时,代表候选人不限于各该级人民代表大会的代表。”虽然这一规定带有“候选人应该以各该级人大代表为主”的含义,但是也为各级领导推荐“自己人”打开方便之门。于是,许多与当地选民没有联系的人就通过“关系”或“带帽”而进入候选人名单。如此层层选进,最终在全国人大代表中真正由人民直接选出的代表人数就很少了。
 
我们借用大数据方法对第十三届全国人大代表中来自县级人大代表的人数进行了统计。由于各省和自治区的县级人大常委会网站上的信息公开不完全,我们只能选择信息较为完整的直辖市为例。在这一届全国人大代表中,北京代表团共有55人,其中同时担任北京市区级人大代表的人数是3人,占5.45%;上海代表团共有57人,其中同时担任区级人大代表的人数是5人,占9%。顺便说明,这一届北京市级人大代表共有759人,其中同时担任区级人大代表的人数是271人(不含房山区,因该区人大代表的名单未能查到),大约占38%;上海市级人大代表共有855人,其中同时担任区级人大代表的人数是156人(不含嘉定区,因该区人大代表的名单未能查到),大约占19%。虽然这些数据不够权威、不够精确,但是足以窥见问题之一斑。
 
03 人大代表选举制度的改良建议
 
为了保障人民当家作主的权利,我们必须加强全国人大代表与全国选民的联系,必须对我国的选举制度进行改良。笔者认为,在间接选举的人大代表候选人的确定过程中引入随机抽选机制是一条可行的路径。具体来说,由下一级人民代表大会选举的全国人民代表大会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表,应该主要从下一级人民代表大会的代表中选任。下一级人民代表大会在确定候选人名单时,应该按照候选人名额(不是应选的代表名额)的90%从该人民代表大会的代表中以抽签的方式选定。例如,北京市某区应得的北京市人大代表名额是20人,候选人数可以达到30人。那么,其中27个候选人就应该以抽签的方式从该区人大代表中选定,另外3个候选人则由政党或组织在人大代表以外的人选中协商确定。在此基础上,北京市应得的全国人大代表名额是60人,候选人数可以达到90人。那么,其中81个候选人应该以抽签的方式从北京市人大代表中选定,另外9个候选人则由政党或组织在人大代表以外的人选中协商确定。
 
这种抽签选举人大代表候选人的方法不会影响获选人大代表的质量和可靠性。首先,区县级人大代表都是经过资格审查和基层选举的,都是合格的人大代表;其次,人大代表不同于政府的主要领导,不属于专业人才,可以经抽选产生;再次,这些候选人还要通过该级人民代表大会的投票选举才能成为上一级人大的代表。最为重要的是,这种“先抽选后票选”的做法可以加强上一级人大代表与基层选民的联系,可以加强全国人大代表对全国人民的代表性。换言之,有意参选全国人大代表的人就要从县级人大代表的选举做起,不能单纯地追寻“上层路线”。此外,为了使更多的下一级人大代表有机会担任上一级人大的代表,法律还可以规定经抽选担任的人大代表不得连任。
 
结语
 
中国共产党的领导是当下中国政治制度的基本特征。这是历史与现实的选择,是由《中华人民共和国宪法》明确规定的,是我国民主制度的前置要素。因此,在当下中国不能实行两党或多党竞争的选举,也不宜让全体公民直接投票选举国家领导人和全国人大代表。当然,我国的民主选举制度也需要不断完善。简言之,为了切实保障人民当家作主,我们必须在坚持中国共产党领导的前提下改良人大代表的选举制度,而当前要务就是加强选举的直接性。



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