选举在人类社会中是普遍存在的。无论是在古代还是现代，无论是在中国还是外国，选举官员都是一个国家不可或缺且相当重要的公共事务。在汉语中，“选举”一词的原意是“选择举用贤能”，特指选拔官员。如史书记载，自隋以来，“举官属吏部，掌管铨选与考绩”。所谓“铨选”，就是量才授官。中国古代的官员选举种类很多，据《明史·职官志一》记载，“凡选，每岁有大选，有急选，有远方选，有岁贡就教选；间有拣选，有举人乞恩选。”

 

在当今世界，人民代表或政府首长的选举一般都采用公民投票的方式，即投票选举，简称为“票选”。于是，人们就习惯地认为民主就是选举，选举就是投票，似乎只有“一人一票”的选举才是真正的民主。其实，投票选举只是选举官员的方式之一。根据选民数量多少和选举对象不同，选举还可以通过举手表决、鼓掌通过、随机抽选等方式进行。其中最值得关注的是抽签选举或随机抽选的方式，因为它曾经是实现民主的主要方式，也是最公平的民主选举方式之一。

 

在雅典城邦时期，人民直接行使权力的机构是公民大会，此外还有常设性的公民大会议事会和人民法庭。前者负责决定城邦的行政管理事务，后者负责审理各类案件。由于审理案件是当时最重要的公共事务，所以人民法庭被认为是城邦最重要的权力机构。议事会和人民法庭的成员都是以抽签的方式在合格公民中选出的。此外，雅典城邦的公职人员——包括相当于行政长官的9位“执政官”也是经抽签选任的。由此可见，抽选曾经是雅典人民选任官员的主要方式。

 

古罗马时期的一些共和政体采用过票选与抽选相结合的民主模式。例如，罗马共和国的官员都是经由票选产生的，但是在当选官员中进行职责分工时采用抽选；佛罗伦萨共和国的官员要先经过票选确定候选人，而且数量很多，然后再通过抽选确定任职的官员；威尼斯共和国的官员先通过抽选确定候选人，然后再通过票选确定任职的官员。无论是先票选后抽选，还是先抽选后票选，都可以在一定程度上限缩单纯票选的弊端。

 

随着国家地域的扩大和人口的增多，抽选逐渐淡出政治舞台。不过，近代西方的一些思想家也肯定了抽选与民主的关系，尽管他们未必都喜欢这种民主方式。孟德斯鸠曾说，“以抽签挑选官员符合民主政治的性质，以选举挑选官员符合贵族政治的性质”。卢梭则认为，“在真正的民主制之下，抽签选举并不会有什么不方便；因为在那里人人都平等，不论是在道德和才能方面，还是在品行和财富方面，所以无论选择什么人几乎都无所谓”。因此，投票选举适用于“需要专门才能的地方，例如军事职务”，“而抽签则适宜于只需要有健全的理智、公正与廉洁就够了的地方，例如审判职务”。

 

20世纪后期，以多党竞争和民众票选为基本内涵的民主模式的弊端逐渐显露，一些西方学者便开始进行反思，探讨实现民主的其他路径。其中颇有代表性的学者是曾经担任美国政治学会会长的罗伯特·达尔教授。他在1989年出版的《民主及其批评者》一书中就提出了用抽选方式建立“微众”协商民主的建议。后来，达尔教授的一些学生继续探讨“抽选”的民主价值，甚至形成了以推动“抽选”为特点的“民主改革的耶鲁学派”。

 

毋庸讳言，与票选相比，抽选不是人类理性的选择，未必都能达到选贤任能的目标。然而，抽选可以弥补票选的一些缺陷。第一，抽选可以减少在票选中时有所见的竞选权谋，也可以避免某些政治强人操控选举结果。第二，抽选可以抑制在票选中屡见不鲜的党派恶斗，可以更好地维护选举过程的平顺和社会生活的和谐。第三，抽选可以保证公民的平等参与和选举的公平公正，而且其选举结果也更具有代表性。

 

21世纪伊始，一些欧美国家又开始进行抽选民主的实验，而且一般都适用于非专业性职务的选任，例如就国家重大问题组成“公民大会”。2004年，加拿大的英属哥伦比亚省就举行了有关选举制度改革的公民大会，参加者都是从本省各个选区中随机抽选的代表。2006年，法国总统大选的候选人塞格琳·罗雅尔许诺在当选后组建一个经抽选产生的“市民议会”，与经票选产生的国民议会共同参与修宪问题的讨论。2007年，荷兰的全国性选举制度改革也采用了加拿大模式，142位经抽选产生的公民代表集体讨论并提交了改革建议。2010年，冰岛在修宪过程中就避开各个政党，由计算机随机抽选的950名公民代表组成“国事论坛”，进行讨论并提交建议报告。

 

毋庸讳言，我国的人大代表选举制度还存在一些缺陷，主要是欠缺选举的直接性，具体表现为市级以上人大代表的间接选举。间接选举的效率比较高，成本比较低，而且便于掌控，但是容易弱化人大代表与人民群众的联系。代表全国人民决定国家大事的全国人大代表是由人民选举的县级人大代表选举的市级人大代表选举的省级人大代表选举的！基层人大代表与人民有直接代表关系（尽管目前公民参与选举的积极性不高），但是经过这三个层级的“递进式”间接选举，全国人大代表与人民群众之间的“代表关系”就变得微乎其微了。于是，一些全国人大代表缺少代表人们群众利益的责任感和使命感，而广大人们群众也缺乏对全国人大代表的认知感和信任感。

 

在这种“三重间接选举”模式下，保障人民当家作主的关键是保持上级人大代表与基层选民的联系。虽然人大代表采用差额选举，但都是在事前选定的候选人中产生的，因此候选人的推荐与选定就具有重要意义。我国《选举法》第二十九条规定：“全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生。各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。”在上述提名方式中，政党和人民团体推荐是主要的，而作为执政党的中国共产党推荐的候选人则具有最高的“权重”。实际上，中共党委的组织部门在选定人大代表候选人的过程中发挥着最为重要的作用，而且在有些地区就是由少数领导“内定”的。

 

县级人大代表是由人民直接选举产生的。如果上级人大代表都是在县级人大代表中选任，那就可以在一定程度上保持上级人大代表与人民的联系，也可以保持民众对人大代表的监督力和约束力。《选举法》第三十二条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，代表候选人不限于各该级人民代表大会的代表。”虽然这一规定带有“候选人应该以各该级人大代表为主”的含义，但是也为各级领导推荐“自己人”打开方便之门。于是，许多与当地选民没有联系的人就通过“关系”或“带帽”而进入候选人名单。如此层层选进，最终在全国人大代表中真正由人民直接选出的代表人数就很少了。

 

中国人民大学法学院的博士生吕宏庆使用信息碰撞法和名单比对法等大数据方法对第十三届全国人大代表中来自县级人大代表的人数进行了统计。由于各省和自治区的县级人大常委会网站上的信息公开不完全，他只能选择信息较为完整的直辖市为例。在这一届全国人大代表中，北京代表团共有55人，其中同时担任北京市区级人大代表的人数是3人，占5.45%；上海代表团共有57人，其中同时担任区级人大代表的人数是5人，占9%。顺便说明，这一届北京市级人大代表共有759人，其中同时担任区级人大代表的人数是271人（不含房山区，因该区人大代表的名单未能查到），大约占38%；上海市级人大代表共有855人，其中同时担任区级人大代表的人数是156人（不含嘉定区，因该区人大代表的名单未能查到），大约占19%。虽然这些数据不够权威、不够精确，但是足以窥见问题之一斑。

 

为了保障人民当家作主的权利，我们应该对选举制度进行改良。笔者认为，在间接选举的人大代表候选人的确定过程中引入随机抽选机制是一条可行的路径。具体来说，由下一级人民代表大会选举的全国人民代表大会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，应该主要从下一级人民代表大会的代表中选任。下一级人民代表大会在确定候选人名单时，应该按照候选人名额（不是应选的代表名额）的90%从该人民代表大会的代表中以抽签的方式选定。例如，北京市某区应得的北京市人大代表名额是20人，候选人数可以达到30人。那么，其中27个候选人就应该以抽签的方式从该区人大代表中选定，另外3个候选人则由政党或组织在人大代表以外的人选中协商确定。在此基础上，北京市应得的全国人大代表名额是60人，候选人数可以达到90人。那么，其中81个候选人应该以抽签的方式从北京市人大代表中选定，另外9个候选人则由政党或组织在人大代表以外的人选中协商确定。

 

这种抽签选举人大代表候选人的方法不会影响获选人大代表的质量和可靠性。首先，区县级人大代表都是经过资格审查和基层选举的，都是合格的人大代表；其次，人大代表不同于政府的主要领导，不属于专业人才，可以经抽选产生；再次，这些候选人还要通过该级人民代表大会的投票选举才能成为上一级人大的代表。最为重要的是，这种“先抽选后票选”的做法可以加强上一级人大代表与基层选民的联系，可以加强全国人大代表对全国人民的代表性。换言之，有意参选全国人大代表的人一般都要从县级人大代表的选举做起，不能单纯地追寻“上层路线”。同时，这项改良还可以提高公民参与人大代表选举的积极性。试想，许多高级领导干部都要到基层参选，直接面对选民，双方的心态会发生怎样的变化呢？

 

（本文摘选自何家弘著“论我国人大代表选举制度的完善”，发表于2020年第9期《政治与法律》；另外可参见何家弘著“建议人大代表选举加入抽选环节”，发表于2019年第24期（综合）《改革内参》。）