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何家弘:监察委的犯罪调查如何实现专业化

 

职务犯罪是官员腐败的主要表现形式,严查职务犯罪是国家反腐败的基本任务之一,而中央决定成立监察委并让检察院的侦查人员“转隶”,主要目的也是要加强对职务犯罪的查处和打击。因此,职务犯罪调查应该是监察委的首要工作。然而,在目前这种监察委与纪检委合署办公的体制下,职务犯罪调查职能附属于原有的纪检监察职能,因而就具有了“副业”的性质。换言之,纪检监察人员在继续承担原有工作的同时要“兼顾”职务犯罪调查工作。虽然原属检察机关的职务犯罪侦查人员“转隶”到监察委,但是他们被分散编入纪检监察机关的各个部门,因此这“转隶”没能改变“纪检监察兼顾犯罪调查”的状态。在监察委成立之后,职务犯罪调查工作并未得到应有的加强,打击职务犯罪的效率似乎是“未升反降”。
 
根据最高人民检察院2018年的工作报告,全国检察机关在2013年至2017年共立案侦查职务犯罪254419人,平均每年查办50884人。根据最高人民检察院2019年的工作报告,全国检察机关在2018年受理各级监察委移送的职务犯罪16092人,已经起诉9802人。虽然这两组数字并不完全对等,一个是立案侦查的职务犯罪人数(年均50884人),一个是调查终结移送起诉的职务犯罪人数(16092人),但二者仍然具有可比性,因为职务犯罪的“初查”对于查明案件事实具有实质意义,立案侦查的案件一般都会移送起诉。诚然,2018年查办的职务犯罪案件数量的“断崖式”下滑,可以在一定程度上归因于体制改革和人员调整,但也能从一个侧面反映出监察委职务犯罪调查工作中存在的问题,如专业化不足和重视不够等。由于纪委监委的工作任务相当繁重而且有多年养成的办案习惯,所以那些不属于纪检监察机关原有职能或者与之关系不大的职务犯罪案件就容易被轻视甚至忽视。
 
《监察法》第三条规定各级监察委员会的职能包括“调查职务违法和职务犯罪”。虽然《监察法》并未对“职务犯罪”做出明确的界定,但是按照一般理解,“职务犯罪是指负有国家管理职能的国家工作人员或国家机关工作人员滥用职权或亵渎职责,以破坏国家管理职能为特征的犯罪,如贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪”。因此,监察委在承接了检察院的职务犯罪侦查职能之后,既要负责贪污贿赂犯罪案件的调查,也要负责渎职侵权犯罪案件的调查。但是,多数渎职侵权犯罪与纪检监察机关原有职能的关系都比较疏远,于是,这些职务犯罪案件的查办就没有得到重视,特别是国家机关工作人员利用职权实施的侵权类犯罪案件。在一段时期内,检察院因取消了自侦部门而不能再查,监察委因本身事多也不爱多查,于是这些案件就成为监察、检察两不管的“盲区”,办案数量也就不可避免地出现了大幅度下滑。
 
由于保密等原因,我们无法查到监察委调查侵权类职务犯罪案件的数量,只好另辟蹊径,运用“大数据”方法,在2018年全国法院公开上网的裁判文书中“抓取”侵权类职务犯罪案件,然后进行人工筛选、核实与统计。尽管法院审判的案件数量要少于监察委和检察院侦查、起诉的案件数量,而且具有滞后性,但是这些数字仍然可以让人们窥见“盲区”之一斑。
 
根据我们的检索,全国法院2018年一审判决的侵权类职务犯罪案件一共只有9个。其中,非法拘禁罪3个,刑讯逼供罪3个,虐待被监管人罪2个,非法搜查罪 1个,暴力取证罪、报复陷害罪、破坏选举罪都是0个。而且,其中的8个案件都发生在2017年。由此可见,监察委在成立之后基本上没有立案调查侵权类职务犯罪案件。虽然检察机关负责职务犯罪侦查时查办的此类案件数量也不多,但是2018年与前几年相比仍然有明显的下滑。
 
在推进监察体制改革和检察官“转隶”之初,检察院保留渎职侵权类职务犯罪案件的侦查权也是一种备选方案,但后来为了改革和“转隶”的顺利完成,中央还是决定把所有职务犯罪侦查权都从检察机关转交监察机关。不过,监察委成立之后就发现了上述办案“习惯”等问题。于是,经过有关部门之间的协商,最后又决定把多数侵权类职务犯罪案件的侦查权从监察委“返还”检察院。
 
2018年4月17日,中央纪委和国家监委颁发了《国家监察委员会管辖规定(试行)》,列举了监察委负责调查的贪污罪、贿赂罪、滥用职权罪、玩忽职守罪等6类88个罪名,仅保留了报复陷害罪和破坏选举罪两个侵权类职务犯罪的罪名。10月26日,全国人大常委会通过修订的《刑事诉讼法》第十九条规定:“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。”11月24日,最高人民检察院发布《关于人民检察院立案侦查部分职务犯罪案件及相关程序的意见》,明确规定了检察机关负责侦查的司法工作人员职务犯罪的14个罪名,并且规定这些犯罪案件由人民检察院负责刑事检察工作的专门部门负责侦查。不过,这些刑检部门的主要工作并非犯罪侦查,因此这项工作又从监察委的“副业”变成了检察院的“副业”。从2018年11月至2019年3月“两会”之前,全国检察机关立案侦查的司法工作人员职务犯罪案件只有71人。上述情况表明,专业化不仅是职务犯罪调查法治化的要求,也是职务犯罪调查效率的保障。
 
一项专业工作或专业活动,往往要有自己专门的方法,包括专有的技术措施和专用的科学手段,以区别于其他相邻专业。从发展的角度来看,专门方法往往也是从一般方法演进而来的。随着社会分工的发展,随着科学技术的进步,专业方法不断分化和细化。如果一个专业所使用的方法都是其他专业普遍使用的方法,那么这个专业就没有成为真正意义上的专业,其工作或活动也没有真正的专业化。从这个意义上讲,方法的专业化程度是衡量一个职业或行业的专业化水平的重要标尺。由于工作性质和条件的影响,纪检监察机关的调查方法基本上保持着“专案调查+群众路线”的方式,而调查的主要手段就是“谈话+外调”。与现代犯罪侦查方法相比较,这也属于“业余”水平。因此,要提高职务犯罪调查工作的效率,调查方法也要走向专业化,而这就需要推进监察委内设机构的专业化分工。
 
在成立国家监察委之前,纪检监察工作是非专业化的。各级纪检监察机关都按地区或行业设置若干纪检监察室,既承担对所述地区或行业的领导干部的日常监督权,也承担发现问题线索后的立案审查权,还承担立案后的调查取证权。这种“三权一体”的模式显然不利于纪检监察工作的专业化发展。另外,因为纪检监察室的权力过于集中,而且与地区或行业形成固定的联系,所以容易遭受一些地区或行业中行贿人员的“围猎”,发生纪检监察干部的滥权贪腐等问题。
 
2016年,中央决定成立“国家监察委员会”并开展改革试点之后,北京、山西、浙江都开始探索内设机构的专业化分工,即由不同部门分别负责日常监督工作和案件调查工作。后来,有的地方还更改了内设机构的名称,不再使用“纪检监察室”的名称,而改为“执纪监督室”和“执纪审查(调查)室”。前者负责一般监督工作,后者负责案件调查工作。
 
2018年1月召开的第十九届中纪委第二次全会决定,全面推进国家监察体制改革,要求市地级以上纪委监委试行执纪监督部门和执纪审查部门分设的模式。随后,全国各地的纪检监察机关在组建监察委的同时都进行了内设机构的专业化分工。2019年1月召开的第十九届中纪委第三次全会再次强调要继续推进纪检监察体制的专业化改革,让监督者专门负责监督,让审查者专门负责审查。目前,全国的监察委员会基本上都完成了这一层次的专业化改革,对内设机构进行了相应的调整。
 
在这种体制下,与职务违法和职务犯罪案件调查有关的部门主要是案件监督管理室、审查调查室(若干)和案件审理室。案件监督管理室主要负责涉案线索的排查梳理和案件的分配流转等管理工作,不进行实质性案件调查。审查调查室是监察委的主要调查部门,负责对违纪案件和违法犯罪案件的线索审核、立案决定和调查取证等工作,一般采取一案一指定、一次一授权的案件分配模式。案件审理室负责调查工作终结后的审查,决定如何处分以及是否移送检察机关起诉。案件审理室的决定一般都要报送监察委的有关领导审批。
 
监察体制改革需要逐步推进,监察委犯罪调查的专业化也要稳步提升。在各级监察委组建和人员转隶的阶段,纪检监察人员首先完成了从“通才”向“专才”的转化,即一般监督职能与案件调查职能的分工。然而,这只是监察委专业化分工的第一步,还没有解决职务犯罪调查职能专业化的问题。从我国反腐败工作的长远发展来看,监察委应该继续推进专业化改革,推进职务犯罪调查与职务违法调查和违反党纪调查的职能分工。不过,人们对这个问题的意见并不一致。
 
笔者认为,监察委的调查应该分为一般职务违法案件的调查和职务犯罪案件的调查,分别适用不同的立案和调查程序,后者应该继续适用刑诉法中关于职务犯罪侦查的有关规定。职务犯罪案件与职务违法案件及违纪案件之间确有重合之处,但是也有差异,而且是在立案环节就可以区分的。对于《国家监察委员会管辖规定(试行)》列举的由监察委负责调查的88个罪名,《刑法》一般都规定了明确的立案标准。例如,贪污罪和受贿罪的立案标准都包括贪污或受贿数额在3万元以上、或者贪污或受贿数额在1万元以上不满3万元但有刑法规定的“其他较重情节”;滥用职权罪和玩忽职守罪的立案标准都包括造成死亡1人以上或重伤3人以上、或者造成经济损失30万元以上等“重大损失”的情形。达到这些立案标准的就是职务犯罪,而没有达到这些标准的则属于职务违法或违纪的案件范畴。
 
一般来说,这类涉案线索都会包含涉嫌贪污受贿的大概金额或者滥权失职的损失后果等,而且这些也是立案前需要核查的基本内容。当然,这时只要查明“涉嫌”即可,并不要求查证属实。对于案件分配来说,这样的标准已经足够明确,完全可以把涉嫌职务犯罪的案件与涉嫌职务违法或违纪的案件区分开来。这里所说的“案件分配”不是案件监督管理室的涉案线索分配,而是审查调查室在决定立案之后的案件分配。而且,监察委可以采取前文介绍的两步调查模式,立案前的线索核查由一般调查人员负责,立案后的犯罪调查由专门人员负责。
 
其实,《监察法》的有关规定也表明职务违法和职务犯罪是可以区分的。例如第二十条规定:“在调查过程中,对涉嫌职务违法的被调查人,监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述,必要时向被调查人出具书面通知。对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人,监察机关可以进行讯问,要求其如实供述涉嫌犯罪的情况。”如果职务违法和职务犯罪不可区分,这里规定的“讯问”就没有实质意义了。
 
职务违法和职务犯罪都是违法行为,但是违反的法律不同或严重程度不同,行为性质也就有所不同。诚然,职务犯罪行为也属于广义的职务违法行为,但是因刑事调查的规范更为严格,刑事处罚的结果更为严厉,所以职务犯罪的调查不能混同在职务违法的调查之中。按照法治化的要求,职务犯罪调查不仅要遵守《监察法》的相关规定,还要遵守《刑事诉讼法》的有关规定。因此,职务犯罪调查职权应该从监察委的行政调查职权中分立出来,由相对独立的部门承担。这正是继续深化监察体制改革的当务之急。笔者建议如下:
 
第一,内设机构改革应循序渐进,首先应在市地级以上监察委推行职务犯罪调查部门的独立。目前不宜在县级监察委设立独立的职务犯罪调查部门的主要理由有三:(1)2018年推行的执纪监督部门和执纪审查部门分设的监察体制改革就是限定在市地级以上监察委,县级监察委一般都没做这样的内设机构分工,因此不具备设立独立的职务犯罪调查部门的组织基础。(2)县级监察委一般都没有自己的留置场所,不便开展独立的职务犯罪调查工作。(3)职务犯罪调查的阻力较大,干扰较多,因此不宜由县级监察委负责。
 
第二,职务犯罪调查部门需要集中统一的指挥领导,最好采用“三级一体”的组织模式。具体来说,在国家监察委设立职务犯罪调查总局,在省级监察委设立职务犯罪调查局,在市地级监察委设立职务犯罪调查分局。职务犯罪调查局采用双重领导模式,既要接受同级监察委的组织领导,也要接受上级调查局的业务领导。在查办具体案件时,上级调查局可以指挥下级调查局,也可以抽调下级调查局的人员,集中办理大案要案。
 
第三,职务犯罪调查采用“两步式”,第一步是一般化调查,第二步是专门化调查。监察委涉案部门的分工如下:案件监督管理室依然负责涉案线索的排查梳理和案件的分配流转等管理工作;审查调查室负责所有案件的立案前初查,以及违纪、违法案件的调查取证;职务犯罪调查局负责犯罪案件的调查取证,因此审查调查室在初查时发现案件涉嫌犯罪,就要把案件移送职务犯罪调查局;案件审理室依然负责调查终结后的案件审查,决定如何处分以及是否移送检察机关起诉。特别需要强调的是,职务犯罪调查局在查办案件的过程中,既要遵守《监察法》的有关规定,也要遵守《刑事诉讼法》的有关规定。
 
在此基础上,职务犯罪调查局可以通过遴选、培训、实战,逐步形成一批职务犯罪调查的专家,包括某个领域职务犯罪调查的专家和某些特殊调查技术的专家,如讯问专家、电子取证专家、物证检验专家、测谎技术专家等。这种专业化分工不仅有利于职务犯罪调查的法治化,也有助于办案效率和质量的提升。
 
2018年9月,全国人大常委会把《监察官法》列入立法规划。2019年3月召开“两会”期间,有关部门负责人表示《监察官法》已在研究起草过程中。监察官的职业性质与法官和检察官有所不同,大概不适宜采用“员额制”,但是可以分为不同序列,如事务监察官、政务监察官、法务监察官,分别适用不同的资格条件。其中,职务犯罪调查人员属于法务官序列,应该具备法律职业的专门知识和技能。《监察官法》可以要求法务监察官通过法律职业资格考试。
 
赘语:监察委办案既要讲政治,又要讲法治,确实有点儿难。按照个人的粗浅理解,所谓讲政治,就是说,法律的话可以不听,但领导的话一定要听;所谓讲法治,则是说,领导的话可以不听,但法律的话一定要听。当然,如果领导的话和法律的话都是一致的,那就好办了。
 
(本文摘自何家弘著“论监察委犯罪调查的法治化”,发表于2020年第1期《中国高校社会科学》。)
 



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