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我党的十九大报告指出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。……人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”
 
改革开放40年以来,我国的经济高速发展,人民在吃穿住行和休闲娱乐等方面的生活水平确有很大提高,中国人的衰老也普遍得到延缓。在我辈年轻时,年过半百就开始进入老年。现如今,年过花甲的人还不算老年人。上周六(7月13日)我参加了由北京市体育局和北京市羽毛球协会支持的“回天杯羽毛球单项赛”。我所在的65-69岁组就属于“壮年组”,70岁以上的球员才属于“老年组”,其中还有多位年过80的老球员。顺便说,参赛人员中有不少业余高手,而我和北京市老年羽毛球队的薛国庆临时搭档,既靠能力也靠运气,最终获得本年龄组的亚军,让我又收获了一枚羽毛球赛的银牌!
 
基本的物质文化生活需求得到满足之后,人们就会产生对民主的需求,就会产生对保障人民当家作主的法律制度的需求。在民主国家中,人民是国家的主人。当家做主的人一定要了解“家”中的大事,否则就无法“做主”。诚然,主人可以知情而不管,甘当“甩手掌柜”,但是没有知情权的主人绝不是真正的主人!从这个意义上讲,人民对民主的第一需求就是知情权。
 
在过去三十年,中国政府在政务公开方面取得了明显的进步,但是仍存在不少问题。一方面,法律法规中关于信息公开的规定多为原则性和宣告性的,缺乏具体明确的要求和配套的法律制度,因此在实施中缺乏力度与实效。有些领导干部习惯于“黑箱操作”式决策方法,把决策过程神秘化,只把决策结果公布于众;还有些领导干部认为政务公开的结果很难转化为他们的政治资本,有时还会带来政治风险,因此缺乏信息公开的积极性。另一方面,政务信息公开与政治透明和政治民主的要求还有较大差距,人民需要知晓的一些重要事项的信息还没有成为政务信息公开的内容。要实现政治透明,政治家们的观念转变是至关重要的。除了要充分认识政治透明和保障公民知情权的重要性外,领导干部还要改变长期封建等级社会所形成的“知情权认知错位”,即“上”对“下”有“知情权”(力),而“下”对“上”则没有“知情权”(利)。
 
那么,就民主而言,人民需要知晓的重要信息有哪些?在间接民主的模式下,少数人代表人民议定国家大事。那么,人民的知情权就主要集中于两个问题:第一,这些代表我们决定国家大事的是什么人?第二,这些人是怎么代表我们决定国家大事的。
 
按照我国选举法的有关规定,县级以下人大代表实行选民直接选举,其他各级人大代表都是间接选举产生的。具体来说,市级人大代表由县(区)级人大代表选举产生,省级人大代表由市级人大代表选举产生,全国人大代表由省级人大代表选举产生。那么,经过这三个层级的“递进式”间接选举,全国人大代表与人民或全国选民之间的联系就已经非常虚弱了。除了少数国家领导人和社会知名人士之外,人民对大多数全国人大代表都所知甚少。既然人民无法通过直接选举来认识这些人大代表,也无法通过选票来保证这些代表是其可以信赖的人,那么人民对全国人大代表的知情权就成为“当家作主”的必须。
 
人民需要了解全国人大代表的有关情况,包括他们是“什么人”和他们“怎么做”。具体来说,我们可以把人民有权知悉的相关信息划分为四个区块:第一区块是全国人大代表的个人信息;第二区块是全国人大代表的家庭信息;第三区块是全国人大决策的过程信息;第四区块是全国人大决策的背景信息。
 
第一区块的信息是全国人大代表的个人情况,这是人民了解其代表是“什么人”的基础。这不仅包括代表的姓名、性别、年龄、民族等情况,还应该包括其职业、职务和学习工作简历。目前,人们可以在全国人大的网站上查看到全国各省市自治区的全国人大代表名单,包括其性别和民族等情况,但是无法查到其职业、职务、简历等情况,而后者才是人民更需要知晓的信息。诚然,在“互联网”和“大数据”都很发达的当今社会,人们可以通过一些搜索引擎检索到许多全国人大代表的个人信息,但是这些信息可能是不完整或不准确的。作为切实保障人民知情权的措施之一,全国人大应该集中发布此类信息。
 
第二区块的信息是全国人大代表的家庭情况,包括家庭财产情况和家庭主要成员(配偶、子女)的情况。这是人民了解其代表是“什么人”的关键,其实质问题是已经在我国讨论多年的官员财产公开申报制度。我国现行的领导干部“内部报告”制度起始于中共中央办公厅和国务院办公厅1995年联合印发的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。2010年,中办、国办又印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,扩大了申报主体和事项的范围。2013年,中共中央组织部印发《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》,提出要加强对领导干部个人报告的审查。2014年1月,中组部又印发《领导干部个人有关事项报告抽查核实办法(试行)》,启动了在全国范围内对领导干部个人有关事项报告的抽查核实。2014年12月,中组部又发出通知,把2015年随机抽查的比例由3%-5%提高至10%,并将对拟提拔为副处级以上干部人选、拟列为副厅级以上后备干部人选,以及转任重要岗位人选等,全部进行重点抽查。然而,这些申报与抽查都是“内部”的,主要是满足了组织领导的“知情权”,并没有满足人民群众的“知情权”。然而,后者才是民主的真正需求,因为“人民当家作主”所需要的是“下对上”的知情权。因此,作为推进“中国式民主”的一个重大举措,全国人大应该借鉴领导干部报告的个人事项内容,向全国人民公开代表的家庭情况信息。
 
第三区块的信息是全国人大决策的过程情况。按照我国《宪法》第六十二条和第六十七条的规定,全国人民代表大会及其常务委员会的职责主要包括三部分:其一是国家法律的制定、修改、解释和监督实施;其二是国家重要领导职位的选任;其三是国家重大事项决定的审批。目前,人民可以了解全国人大决策的结果,但是对决策的过程所知甚少。虽然电视报刊等新闻媒体也会对全国人大及其常委会的会议进行一些报道,但是那决策过程对于人民群众来说依然是封闭的和神秘的。国家制定什么样的法律?什么人担任国家的领导?国家的钱财怎么使用?这些都是与人民的利益有密切关系的问题。作为国家的主人,人民不仅有权知道这些决定是什么,而且有权知道这些决定是如何做出的,包括决定的依据和理由。为了尊重和保障人民主权,一些国家就明确规定公民可以通过现场旁听或电视直播等方式了解国会的议事过程。例如,澳大利亚的国会大厦就在议事大厅的议长座位背后设有旁听席,由一面玻璃墙与大厅分割开。这面玻璃隔墙是单向传音的,旁听的民众可以听见议员讨论的声音,但是民众的说话又不会影响会议的正常进行。目前,我国很难建立全国人大和全国人大常委会会议的民众旁听制度,但是可以通过广播、电视、网络等途径进行图文、音频、视频的直播,让人民群众了解国家的决策过程,满足“国家主人”的知情权。
 
第四区块的信息是全国人大决策的背景情况。这主要包括国家立法或修正案的起草情况,国家领导候选人的提名情况,国家重大事项决策的说明情况等。其中,国家领导候选人可能是民众最为关切的问题,而相关问题的公开也是民主进步的重要标尺。在许多国家,民主制度的设计核心就是国家领导人的选举。在当下中国,国家领导人的选任还不能由人民直接决定,但是人民应该能知晓这决定形成的过程。换言之,人民可以不要投票决定权,但是要有充分的知情权。这也是政治透明的基本要求,而且可以推动政治文明的进步。在信息公开的政治环境中,参选人的行为就会趋向于文明竞争和公平竞争,决策者的行为就会趋向于大公无私和以理服众。这还会促进全国的官场生态变化,提升整个国家的民主发展水平。
 
人民知情权的实现不可能一蹴而就,应该按照先易后难的原则循序渐进地推行和落实。在党中央的统一领导下,全国人大常委会可以依次推进上述四个区块的信息公开,并制定明确的时间表。笔者建议,第一区块的信息公开难度较小,应该在一年的时间内完成;第二区块的信息公开会有较大阻力,可以在第十三届全国人大的任期内试行“随机抽选公开”,即在每年“两会”期间随机抽选10%的全国人大代表向人民公开其家庭情况信息,而且可以采取先公开家庭财产信息、后公开家庭成员信息的作法,从第十四届全国人大再开始推行所有全国人大代表的家庭信息公开;第三区块的信息公开可以在第十三届全国人大的任期内开始试点,选择全国人大常委会的某些会议进行网络直播或电视直播,在第十四届全国人大任期内在逐步推广;第四区块的信息公开具有很大难度,可以在第十四届全国人大换届时试行,在第十五届全国人大换届时推行。按照这个时间表有序推进,再经过大约十年的时间,我党提出的“保障公民知情权”的目标就可以基本实现了。
 
人民对民主的第一需求是知情权。那么第二需求呢?且听下回分解。
 
参见拙文“如何构建‘中国式民主’的坐标系”,发表于2018年第9期《理论视野》;“探索中国的民主之路”,发表于2019年第2期《中国政法大学学报》。
 
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何家弘

何家弘

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北京人,未及成年便到“北大荒”务农八年;“返城”后当过建筑工人;在爱情的推动下考取大学,随意地选择了法学专业,然后便一路求学,直至在美国西北大学获得法学博士学位;现任中国人民大学法学教授;曾经在业余时间从事过侦查员、鉴定人、辩护律师、检察官、仲裁员、中央电视台嘉宾主持等工作;曾经到二十多个国家访问讲学;获得过若干奖项,如国家级“留学回国人员成就奖”和人民大学“公正杯”足球赛的“最佳射手奖”以及业余羽毛球比赛的金银铜牌;法学代表著作有《短缺证据与模糊事实——证据学精要》和《亡者归来——刑事司法十大误区》;业余时间创作了五部犯罪悬疑小说“三罪二无”(《血之罪》《性之罪》《X之罪》《无罪贪官》《无罪谋杀》),已经有法文、意大利文、西班牙文、英文等译本,并在台湾地区出版了中文繁体字本。

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