2016年10月，中共十八届六中全会决定成立“国家监察委员会”，建立集中统一、权威高效的国家监察体系。经过在北京、山西、浙江等地的监察体制改革试点，2018年3月，全国人大通过了《中华人民共和国监察法》。随后，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，把组建国家监察委员会列在首位。12月，中央和各省的监察体制改革已经基本完成，但是也暴露出一些需要解决的问题。12月13日，总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时强调，要持续深化国家监察体制改革，推进反腐败工作法治化规范化。这明确了我国反腐败工作的发展方向，也明确了监察委职务犯罪调查工作的改进方向。

 

一、监察委职务犯罪调查的法治化

 

“依法治国”是新时代中国的基本治国方略之一。职务犯罪调查是为“依法治国”服务的，但是也要严格遵守法律规范，不可随意滥行。职务犯罪调查犹如一把双刃剑：一方面，它可以打击职务犯罪；另一方面，它也可能侵犯公民的权利。因此，职务犯罪调查必须严格按照法律的规定进行，必须走向法治化。实现职务犯罪调查法治化应包括三个基本环节。

 

（一）完善立法是职务犯罪调查法治化的基础

 

实现职务犯罪调查的法治化，首先就要完善相关的法律制度，制定出符合法治精神的法律，使调查人员做到“有良法可依”。职务犯罪调查具有“双刃性”，规范职务犯罪调查的法律也具有“双刃性”：一方面，它授予调查人员进行特定活动和采取强制措施的权力，具有授权的功能；另一方面，它又限制调查人员对这些权力的行使，具有限权的作用。《监察法》授予监察人员犯罪调查权，可以采取讯问、搜查、扣押、留置等带有强制性的调查措施，同时也对这些措施的使用作出了程序性限制。不过，职务犯罪调查不仅是监察活动，也属于刑事诉讼活动，因此还应该遵守《刑事诉讼法》的相关规定。2018年10月26日由全国人大常委会通过修订的《刑事诉讼法》在一定程度上加强了与《监察法》的衔接，例如第一百七十条关于人民检察院对于监察机关移送起诉的案件可以退回补充调查或自行补充侦查的规定，但是在立案侦查、批准逮捕、讯问主体、犯罪嫌疑人在侦查阶段的委托辩护权等问题上，两法的规定仍然存在不一致甚至冲突之处。因此，立法机关应该进一步协调两法的规定，为监察机关的职务犯罪调查提供法治的基础。

 

（二）依法办案是职务犯罪调查法治化的关键

 

实现职务犯罪调查法治化的关键就在于监察人员真正做到依法办案。如果监察人员用违法手段去查办职务犯罪，那既有悖于犯罪调查的宗旨，更有害于国家的法治。以恶治恶，以违法治违法，是对法治的双重破坏。因此，监察人员在办理职务犯罪案件的过程中必须严格遵守法律的有关规定，特别是有关调查程序的规定。从这个意义上讲，依法办案之要旨就在于依照法定的程序办案。毋庸讳言，目前我国的职务犯罪调查活动中还存在着一些不依法办案和侵犯当事人合法权利的情况。由于职务犯罪调查一般都属于“从人到事”的模式，而且常采取“由供到证”的路径，所以调查人员就养成了偏重口供的习惯，并且在实践中积累了比较丰富的获取口供的经验，其中既有文明的讯问方法，也有不文明的讯问手段，包括以肉体折磨和精神折磨为内涵的刑讯逼供。由此可见，要实现职务犯罪调查的法治化，就要通过制度设计来让调查人员养成严格依法办案的行为习惯。

 

（三）证据规则是职务犯罪调查法治化的保障

 

职务犯罪调查的基本任务是在收集证据的基础上查明案件事实。从这个意义上讲，办案就是办证据，办案工作的质量就体现在证据上。因此，证据规则对于职务犯罪调查具有引导的作用，而非法证据排除规则对于职务犯罪调查的法治化则具有保障的功能。《监察法》在这方面已经做出了比较明确的规定。例如，第三十三条规定了“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据”；第四十条又进一步规定了“严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员”。不过，职务犯罪调查中收集的证据最终要在刑事审判中使用，因此监察人员也要熟悉刑事诉讼的证据规则。2017年6月27日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布了《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》。该规定细化了非法证据的范围和认定标准，明确了刑事诉讼各个阶段排除非法证据的职责和程序。监察人员在职务犯罪调查中也应该严格遵守这些证据规则。

 

二、监察委职务犯罪调查的规范化

 

规范化既是人类社会发展的要求，也是人类社会发展的成果。在现代法治国家中，行使国家管理职能的政府官员的职业活动在保障国家机器的正常运转中发挥着特别重要的作用，因此必须实现规范化。监察机关职务犯罪调查的规范化主要表现在以下四个方面。

 

（一）职务犯罪调查行为的规范化

 

行为规范是职务犯罪调查规范化的基本内容。调查活动是由具体办案人员的职业行为构成的。这些人员的职业行为会直接影响到调查工作的结果。由于人的素质和性格都有所不同，知识和经验的水平也参差不齐，所以，如果没有统一的行为规范，每个人就会凭自己的道德素养、靠自己的知识经验去处理问题，调查工作的质量就很难保证，甚至会出现滥用职权、恣意妄行等现象。在现代法治国家中，职务犯罪调查人员应该有具体明确的职业行为准则，而且要建立有效的制度性保障机制。

 

（二）职务犯罪调查程序的规范化

 

在现代法治国家中，职务犯罪调查活动必须遵守“程序法定”原则。这就是说，调查活动的程序必须由法律做出具体明确的规定，不能由办案人员自行决定。因此，从立案调查到调查终结的整个过程都要有严格的程序性规范，要制定各项工作规程和各项业务流程。特别是在采取那些直接涉及有关人员的人身权利和财产权利的讯问、搜查、扣押、留置等强制性措施时，更要严格遵守统一的程序性规范。

 

（三）职务犯罪调查方法的规范化

 

如前所述，职务犯罪调查活动的基本内容是收集证据并据此查明案件事实，所以这里所说的“方法”主要指收集证据的方法。调查人员收集证据的方法是多层次、多种类的。从取证环节来说，它包括发现证据的方法、提取证据的方法、保全证据的方法、检验证据的方法等。从取证对象来看，它包括物证的收集方法、人证的收集方法等。从取证手段来分，它包括询问方法、讯问方法、勘验方法、检查方法、搜查方法、扣押方法等。无论是哪个种类或哪个层次上的取证方法，在对其进行规范的时候都要考虑两个方面的要求：其一是科学的要求；其二是法治的要求。由此可见，取证方法的规范有赖于科学技术的进步和法治经验的积累。总之，随着社会的发展，职务犯罪调查的方法应该越来越规范化。

 

（四）职务犯罪调查标准的规范化

 

职务犯罪调查是社会的一个功能系统，其成效必须在社会中接受检验，而接受检验就要有一定的标准，而且应该是具体明确的标准。职务犯罪调查的各个环节都需要标准，例如，立案的标准、留置的标准、搜查的标准、扣押的标准、结案的标准等。这些标准既要有合理性，也要有可操作性，才能真正发挥规范的作用，才能保证调查结果的统一规范。诚然，具体的标准也不可能把调查人员都变成简单执行指令的机器人，但是，现代法治原则要求职务犯罪调查的规范化。用通俗的话说，监察人员必须“规范办案”。

 

三、监察委职务犯罪调查的专业化

 

要实现法治化与规范化，监察委的犯罪调查就要走向专业化。这包括几个方面：第一是调查职能的专业化。这主要是监察委内部机构的设置问题。第二是调查人员的专业化。这就要求从事职务犯罪调查工作的人员具备相关的专业知识、专业技能、专业素质、专业经验。第三是调查方法的专业化。这包括人证调查方法的专业化；物证（电子数据）调查方法的专业化；秘密（技术）调查方法的专业化。其中，调查职能的专业化具有引领作用，而设立相对独立的职务犯罪调查局则是当前深化监察体制改革的最佳路径。

 

2018年1月召开的第十九届中纪委第二次全会决定，全面推进国家监察体制改革，要求市地级以上纪委监委试行执纪监督部门和执纪审查部门分设的模式。这体现了纪检监察体制的专业化改革，让监督者专门负责监督，审查者专门负责审查。但是，执纪审查部门同时承担职务违法和职务犯罪的调查职能，这样的专业化改革还不够，还不能完全适应反腐败工作法治化和规范化的需求。

 

虽然职务违法和职务犯罪常有联系，但这是两种不同性质的行为，其调查也具有不同的性质。前者属于行政违法调查，后者属于刑事犯罪调查。如前所述，按照法治化的要求，职务犯罪调查不仅要严格遵守《监察法》的相关规定，还要严格遵守《刑事诉讼法》的有关规定。但是，由同一个部门承当这两种职权，就容易把职务犯罪调查混同于职务违法调查，很难实现职务犯罪调查的法治化和规范化。

 

继续深化国家监察体制改革，就要在现有改革成果的基础上进一步推进职务违法调查职能与职务犯罪调查职能的专业化分工。笔者的具体建议是在市地级以上监察委设立独立于执纪审查部门的职务犯罪调查局（类似于美国联邦调查局的专业化犯罪侦查机构），其人员和办案程序都具有相对独立性。在此基础上，职务犯罪调查局还可以通过遴选、培训、实战，逐步形成一批职务犯罪调查的专家，包括某个领域职务犯罪调查的专家和某些特殊调查技术的专家，如讯问专家、电子取证专家、物证检验专家、测谎技术专家等。这种专业化分工不仅有利于职务犯罪调查的法治化和规范化，也有助于监察机关办案效率和质量的提升。

 

关于原文的说明：

本文已经“内参”发表，标题是“监察委应设立职务犯罪调查局”。此处略有删改。