反腐败立法为何缓行

何家弘

    2015年12月26日，中国行为法学会廉政行为研究会主办的“第二届廉政行为理论高端论坛”在北京中华世纪坛举行。我应邀在大会发言，主题是“反腐败与依法治国”，重点谈了反腐败立法的问题。

完善立法是中国反腐败由治标转向治本的当务之急。2014年3月，全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰向媒体介绍，反腐败的立法工作在2014年就要进行，已在进行调研。10月召开的中共十八届四中全会明确提出要加快推进反腐败国家立法。2015年3月,全国人大常委会委员长张德江在做工作报告时又提出要推进反腐败国家立法。于是，有的部门着手研究起草，有的高校成立了专门的研究中心并谋划举办论坛等活动。一时间，反腐败立法似有箭已上弦之势。然而，炎热的夏季过去，反腐败立法问题的热度也开始下降。人们似乎又静下心来思考反腐败立法的两个基本问题:“立什么”和“怎么立”。

2015年6月27日，我应邀到中共中央党校出席了“中国社会发展问题高端论坛”。这次论坛的主题是“制度反腐与国家治理现代化”。我的发言主题就是“反腐败立法的建议”。在发言中，我也给反腐败立法之热泼上了一点冷水。我以为，反腐败立法一定要在反腐败制度建设上有实质性推进。如果我们只是把现有的《刑法》、《刑诉法》等法律法规中与反腐败有关的内容整合在一起，命名为“中国反腐败法”，那就没有多大意义，也很难让国人满意。因此，我国的反腐败立法不能急于“出成果”，而要认真研究反腐败立法的规律，借鉴外国的立法经验，再针对我国的现状回答“立什么”和“怎么立”的问题。

一般来说，反腐败立法的内容应该包括预防腐败行为的法律，查办腐败案件的法律和惩罚腐败犯罪的法律；而反腐败立法的模式可分为集中型和分散型两大类。目前，我国的反腐败立法存在未成体系、游离法治、短少要素等问题。完善反腐败立法的基本思路应该确定为：专门立法，填补空缺，先易后难，有所如破。

首先，我们应该采取集中立法的模式，即制定专门的《反腐败法》。根据世界各国的经验，当腐败问题比较严重的时候，集中立法是较好的选择。这既能彰显执政党的反腐决心，也能应合社会民众的反腐呼声。其次，我们制定的《反腐败法》不应采取“综合亚型”的模式，不必全面涵盖预防、查办、惩罚这三大内容，而应该主要填补现有立法的空缺。例如，《刑事诉讼法》和《刑法》中已经包含了查办腐败案件的程序和腐败犯罪的刑罚等规定，《反腐败法》就不必重复。另外，虽然《行政监察法》、《审计法》、《政府信息公开条例》等现行法规不尽完善，但是可以分别修订，也没有必要都包括在这部《反腐败法》之中。再次，我国的反腐败立法存在的缺欠较多，我们不能企望通过一次立法就解决所有问题，否则会使立法陷入难产的境地。我们可以先解决那些相对容易的问题，为攻克反腐败制度建设的难关争取时间并积蓄力量。例如，公民对于选举领导干部等重大事项享有投票权是人民民主制度的重要保障，也是反腐败的有效措施，但是目前在中国很难实现。相对而言，公民对国家重大事项决策的知情权是较易推行的，所以应该先完善公民知情权的法律保障。又如，国家权力的分割与制衡是防止权力腐败的重要制度，但是目前在中国并非易举，也可以延后考虑。相比之下，把执政党的某些反腐败职能转化为国家职能却比较容易，因此可以对我国现有的反腐败组织机构进行整合。譬如，在全国人大常委会下设“反腐败工作委员会”，替代中纪委成为我国反腐败的领导中心。最后，这次反腐败立法应该在难点上有所突破，而领导干部家庭财产公示制度等应是优先考虑的问题。

综上，我们建议把这部法律定名为《中华人民共和国反腐败法》，其基本内容如下：第一章是“一般规定”，主要阐述我国反腐败立法的指导思想和立法依据，明确反腐败法在整个法律体系中的地位及其与相关法律的关系，规定本法的适用范围和效力，并界定本法中使用的专门术语。第二章是“反腐败机构”，对反腐败机构的设立和职责等做出明确规定。第一，在全国人大常委会下设立“反腐败工作委员会”，作为全国的反腐败领导中心。地方各级人大不必设立相应的委员会。第二，纪检监察机关的预防腐败职能应该从纪检为主转为监察为主。监察部是中国的预防腐败局，应作为全面负责预防腐败工作的执行机关。检察机关承担的职务犯罪预防职能也应合并到监察部。监察部接受国务院和反腐败工作委员会的双重领导。监察部对地方各级监察局实行垂直领导。第三，最高人民检察院的反贪总局及下属反贪局是腐败犯罪的侦查机关。目前由公安部经侦部门负责侦查的“商业贿赂”类腐败案件也应划归反贪部门。反贪总局接受最高人民检察院和反腐败工作委员会的双重领导。反贪总局对地方各级检察机关的反贪局实行垂直领导。第三章是“公务员行为准则”，在《公务员法》及其他法律法规和党纪党规中相关规定的基础上，明确规定国家公务员的道德规范和行为准则，包括但不限于公务员兼职的限制、公务员亲属经商的限制、公务员的职业回避，公务员的利益冲突管控、“裸官”登记等内容。第四章是“领导干部家庭财产申报制度”。鉴于目前很难一举推行领导干部家庭财产公示制度，我们建议在现有内部申报的基础上采取集中申报和随机抽选公示相结合的方式。省部级以上领导干部每年的申报材料统一交给反腐败工作委员会审查保管，并且按照一定比例（如5%）随机抽选公示。司局级领导干部每年的申报材料统一交给监察部审查保管，并且按照一定比例（如10%）随机抽选公示。县处级领导干部每年的申报材料统一交给省级监察局审查保管，并且按照一定的比例（如15%）随机抽选公示。法律应该明确规定申报的内容、方式、期限，以及未如实申报的责任和后果。第五章是“民主监督制度”。第一，要明确规定各级政府及其部门必须向社会公开的事项，以及公开的方式和期限。第二，要明确规定新闻媒体有权据实报道与公共管理相关的活动和事件，法定的国家机密除外。第三，要明确规定社会公众知悉和监督政府机关和领导干部活动情况的途径、方法及其保障。第四，要明确规定针对腐败行为的网络举报和网络监督的程序和保障机制。第五，要明确规定对腐败行为举报人的保护措施、程序和救济。第六章是“其他规定”。本章应就反腐败的国际合作、与本法相关之法律的修订、本法的生效时间等事项作出明确规定。

    完善反腐败立法既是反腐败的需要，也是推行法治的需要。反腐败需要法治，而反腐败也可以成为推进法治的动源。一方面，腐败问题的恶化可以使人们认识到推行法治的重要性和紧迫性。另一方面，反腐败很容易凝聚社会民众的共识，形成“倒逼”法治前行的态势。中共十八大以来的“打虎拍蝇”取得了世人瞩目的成效，但我们的反腐败要从治标转向治本，就必须让这运动积累的能量沉淀为制度，把反腐败的成果固化为法治。

(本文的主要内容选摘自何家弘和张小敏著“反腐败立法研究”，发表于2015年第6期《中国刑事法杂志》。)

我的微信公号正在连续推出“反腐直言”，共十篇。敬请关注：