三言反腐

——《法学家茶座》专栏

一、反腐败的治标与治本

检察日报社社长 李雪慧

    7月29日，中共中央决定对周永康严重违纪问题立案审查，这是中国改革开放以来首次以党内正常程序对一个正国级干部进行违纪处理。至此，十八大以来反腐败的“井喷”态势达到了前所未有的顶峰。中国的反腐败，不仅赢得了国内朝野的掌声，也同样引来了国际社会的赞誉。当然，在一片喝彩声中，对于如何看待和评价当前的反腐败风暴，也伴随着热议、争论，夹杂着困惑和质疑。这里，就治标与治标问题谈一点粗浅的看法。

    毫无疑问，当前的反腐败具有明显的治标特色。所谓治标，就是不留情面的打击，就是不留余地的惩治。十八大之后的反腐惩贪，其规模、声势，其力度、深度、广度、频度均可谓尚无先例。有心人士统计，自2012年11月十八大召开至2014年7月底，已有包括1名正国级官员、2名副国级官员和37名省部级官员的“老虎”落马，被中纪委网站通报过的厅局级以上官员更是达到了惊人的314名，更不用说那些有数不胜数的“苍蝇”遭拍被打了。人们由此得出一个印象：习近平总书记在中央纪委全会上所说的“以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底”的表态，绝非虚言。

    那么，十八大后为何会如此出重拳治标？在于新一届中央领导集体对腐败和反腐败形势的认识与前有所不同。可以说，十八大以来，新一届中央领导集体对当前腐败形势的判断、后果影响的分析较之以往更为严峻、严重、沉重，以致有“腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国”的惊人之语。由此，秉持“有腐必反，有贪必肃”的零容忍态度，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打、始终保持高压态势的反腐败策略等也就顺理成章了。2013年初，中纪委书记王岐山在一次讲话中提出“坚持标本兼治，当前以治标为主，为治本赢得时间”的说法，可以作为这种反腐败新思路的具体解读。

    治标是打击是惩治，治本究竟指什么？我以为，从狭义角度看，治本是除治标手段之外的其他一切防治腐败的措施手段，包括教育、制度、监督、改革、纠风等等。而从广义角度看，治本也理应包括惩治手段在内，是一个包括所有防治腐败手段的综合体。

    要理解治本，很有必要了解一下“反腐败”的概念。

    人们常常将腐败看作“政治之癌”，认为它是与我们人类社会的权力相伴而生的。我们不妨从病理学的角度来看看腐败和反腐败过程。一个人，一旦感觉到自己罹患了某种疾病，出现身体不适的种种症状，便会前往医院求诊问医。中医看病救人，首先要通过望闻问切等传统观察手段，对病人的整体情况有一个了解，从而掌握病情；其次要评估病灶，分析发病的可能因素，包括内在和外在的原因，从而真正找准病因；再次要根据症状，或开刀刮骨，或对症下药，通过辩证施治，祛除病根；最后是为了确保病症不再复发，需要调理阴阳，培元固本。治疗腐败之症，也应遵循通行的诊疗方法：首先要通过观察诊断，掌握腐败的表现症状和严重程度；其次要分析研究，找准腐败现象滋生的病灶和蔓延的原因；再次要采取打击预防等系统治理措施，铲除腐败滋生蔓延的土壤；最后是扶正祛邪，弘扬清风正气，让国家和社会走上健康发展的轨道。很显然，就像看病治疗不仅仅是打针吃药动手术那般简单一样，我们同样不能将反腐败仅仅归结为“打击”这一治标手段，仅仅着眼于打“老虎”拍“苍蝇”，否则就只能是一个只会“头痛医头，脚痛医脚”的庸医。

    由此可知，反腐败是一个系统工程，是一个从诊断到治疗到恢复的完整过程；反腐败可以也应该用足“猛药去疴”这一手，但不能光满足于治标，而是要通过标本兼治、综合治理，遏制腐败现象的滋生蔓延，将其长期有效地控制在可能的最低限度之内，使之不致影响经济社会的健康发展。所以，从更广的视野和更长的时段看，打击只是不得已而为之的众多治理手段之一，只能是短期内的仓促之举，而教育、制度、监督、改革、纠风等多管齐下才能真正发挥治本的作用。从这个意义上来说，虽然目前的治标为主赢得了社会各界的广泛支持，但中国反腐败的前景和方向依然要放在建立健全惩治和预防腐败体系这一“国家战略”上——这其中，以依法治国方略为指引，通过自上而下自内而外的改革，运用法治思维和路径，或以权力制衡权力，或以权利制约权力，对包括执政权以内的全部权力进行分解、规范、制约、监督，将其关进制度的笼子里，才是治本的上上之策。

    应该说明的是，无论是在目前的治标为主阶段，还是将来治本为主大力推进反腐败“国家战略”阶段也好，打击这一手不能有丝毫轻忽、保留和宽软，而必须始终举全力出重拳。关于打击和预防、治标与治本的关系，民间有一种十分通俗的说法：“光打不防，越打越忙；光防不打，越防越傻”。这前一句话我们已经在前面做了详细分析，而后一句话的道理十分浅显，却在相当长的一段时间内没有引起我们足够的重视：在标本兼治综合治理的过程中，如果忽视打击或者打击不力，惩治失去了震慑力，那么所谓教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力、改革的推动力、纠风的矫正力等等，统统会变得软弱无力，甚至毫无效用沦为笑谈。因此，对于中国而言，无论是当下还是长远，打击这一手任何时候都必须牢牢抓紧，不能有丝毫放松。

二、法治反腐乃治本之道

中国社会科学院法学研究所研究员 熊秋红

    眼下反腐风暴正席卷中华大地。党的十八大以来，中纪委打掉的“老虎”，从地方省部级高官、中央部委领导，到政协副国级、中央常委级，一出出反腐大戏轮番上演，让人目不暇接。世界老虎日，周永康被中纪委通报，让民间拿“康师傅”、“你懂的”等神秘代号来指称的那个大名终于“显真身”，所谓“刑不上常委”的“安全岛”之说被打破。“不管涉及到谁，不管权力多大、职位多高，都一查到底，绝不姑息”的反腐宣言掷地有声，习式反腐的决心、胆识和魄力也因此为人称道。著名作家二月河说：“现在的反腐力度，读遍二十四史都找不到，但反过来说，腐败程度也是严重的”。透明国际的腐败感受指数和世界银行治理指数的腐败指数均表明，中国属于比较腐败的国家，相当于世界中等水平。社会转型所带来的深刻变化导致腐败现象在广度、深度、高度方面均令人瞠目。“沉疴需要猛药治”，强力反腐成为新一届领导集体深化改革的突破口，也成为提高和巩固执政党合法性的重要举措。廉洁中国，人心所向。“全覆盖、零容忍”的高压反腐策略的确可以起到“敲山震虎”的作用，有助于遏制腐败高发态势，对于腐败顽症至少能达治标之效。

    中央巡视组晒“问题清单”和“腐败名录”成为新闻热点，被各大媒体竞相报道。其实，反腐早已不是新鲜事。改革开放以来，每一届领导集体均反复强调反腐的必要性、重要性和紧迫性，反腐运动也从来没有间断过。同时，中国也一直在向世界清廉国家和地区学习它们如何有效反腐。有学者将改革开放以来的中国反腐倡廉实践分为三个阶段：以党纪和政纪处分为主的权力反腐阶段（1978～1988年）、以法治和制度建设为主的法制反腐阶段（1989～2002年）和以惩治和预防并举为主的体系反腐阶段（2003年以后）；官方文件认为，我们已经“走出了一条适合中国国情、具有中国特色的反腐倡廉道路”。但是，来自民间的声音却认为反腐“雷声大、雨点小”、“只打苍蝇、不打老虎”。党的十八大以来，30多个“省部级老虎”相继落网，满足了社会公众对于中央重拳反腐的期待。

    然而，从当下声势浩大的反腐运动看，在反腐的道路上，尽管我们提出了“教育反腐”、“惩治反腐”、“制度反腐”、“法治反腐”等等说法，但始终未能摆脱对于政治手段的依赖，始终未能超越权力主导的窠臼。一波接一波的反腐浪潮，尽管在一定程度上遏制了腐败现象的蔓延，却未能在全社会有效树立建设清廉政府和清廉社会的信心，人们心中挥之不去的是对 “边反边腐”、“越反越腐”的担忧。在腐败已经侵入社会的每个角落、清廉者感觉生存空间越来越逼仄的社会环境下，如何才能有效根治腐败，如何根据中国体制自身的特点来设计反腐败体制和机制，成为反腐斗争所面临的核心问题。

    面对腐败这一“政治之癌”，习近平总书记指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行”；要“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。古今中外的反腐经验表明，反腐最重要的还是法治问题，如果不强化法治，不建立长效的反腐机制，反腐运动将始终难以摆脱“野火烧不尽，春风吹又生”的窘境。权力主导型的反腐，即使是精心策划的“打虎行动”，也难逃“政治斗争”、“选择性执法”的质疑。而法治反腐，旨在用民主政治取代传统政治，重点解决“权力从哪里来、用来干什么、越轨了怎么办”的问题，将权力关进法律的笼子，让法律为公民防身护体，让权利获得关怀和救济，它以一种“润物细无声”的方式，将“反腐倡廉”的种子植入社会肌体，使其成为社会健康运转的有机组成部分。

    最近查处的一系列腐败窝案呈“葡萄状”，根子深、牵涉广、级别高、影响大，究其原因，与政治运行机制中的“一把手”现象密切相关，“一把手权力无边、责任无边”，为腐败大开方便之门；另一方面，权力崇拜、金钱崇拜、一人得道鸡犬升天的文化土壤与之相互呼应，导致腐败现象甚嚣尘上。“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”是党的执政理念，但是，在现实的政治生态中有多少官员真正将其牢记在心呢？

    法治中国，首先应从党内法治开始，党章和党内法规要拟定各级党委、常委会特别是书记的权力和责任，建立内部权力制约机制。同时，可以考虑扩大行政诉讼的受案范围，将党委和党委部门所做出的涉及公民基本权利的行为纳入司法审查的范围；还可考虑建立人大质询制度。通过上述举措，加强外部权力监督。

    为了约束政府“一把手”的权力，需要建立和完善一系列的法律制度，如制定行政程序法和行政组织法等预防和消除腐败的基础性法律；将公共信息公开法、重大事项决策程序法等纳入立法规划，将公权力的活动范围、法定权限、法定程序等公之于众，为制度反腐搭建坚实的平台。只有行政法治、决策过程民主，让权力在法治的轨道上运行，才能铲除腐败滋生的根源。

    建立公职人员家庭财产申报公示制度，被广泛认为是反腐的关键一招。尽管顾虑重重、困难重重，但势在必行，这是由腐败的严峻态势所决定的。腐败现象从基层一直延伸到顶层，在司法、医疗、教育等代表社会公平正义、代表社会良心的领域，腐败现象也屡见不鲜。腐败现象的全面化、普遍化，导致清廉者的生存空间被严重挤压，“清廉成为一个人的巨大负资产”。在一个腐败已经高度社会化的环境中，只有通过法治改革，培养清廉官员，从精英抓起，才能以优良的党风、政风带动社风、民风的改变。而推行官员财产申报制度，可以“给清廉一个机会”，在任命官员时以公开财产为前提条件，不愿意公开者，则不得被任命，这样至少可以防止“带病上岗”、“带病提拔”等现象的发生。

    中国建立了多元化的反腐体制，党、政、人大、政协等均设立了反腐机构，主要组织和机构内部也有自己的反腐机构，反腐机构林立，权力过于分散，导致反腐责任极不明确、反腐无力，并且导致了反腐机构本身的腐败。例如，公检法系统本应是法治反腐的中坚力量，但司法腐败却为人诟病。在现行反腐体制下，各级纪检监察机关担负着反腐主渠道、主力军的作用；最高领导者的决心、胆识和魄力，直接决定着反腐工作能否取得成效。从巡视制度和派驻制度中，可以隐约窥见中国古代御史监察制度的影子，监察权凌驾于行政权、司法权之上，尽管决策层一声令下，反腐声势如雷霆万钧，但却存在着监察权异化的隐忧。一些重大案件，由纪检监察机关牵头协同办案，逾越了其依法履职的边界，弱化了人大及其常委会和司法机关的法律职能。

    为了减少反腐机构“叠床架屋”的负面效应，需要强化反腐机构的权力，建立相对集中的反腐体制。可以考虑对现有分散在纪检监察机关（预防腐败局）、检察机关（反贪污贿赂局）的反腐机构进行整合，建立“国家反腐败委员会”，作为反腐败相对独立的机构。并且改分级监督为错位监督，对下一级官员的监督检察由上一级反腐机构负责；同时，反腐机构的人事权、财产权等，都要和同级政府剥离。大量的涉法涉诉案件直接进入专门反腐机构的法定工作程序，并且将反腐实践中形成的诸如举报、回避、“双规”等措施纳入法律轨道。在反腐机构内部，还可考虑设立道德委员会，强化党政官员的职业伦理，以对官员产生巨大的道德压力。

    应当重新认识纪检监察机关的职能定位。纪委经历了从过去的不作为到现在“唯纪委马首是瞻”的过程，在腐败高发、多发时期，纪检监察部门的作用得到强调，在处理腐败案件时，纪检监察机关常常代行了司法机关的职权；在监督检查中，大量涉及政府部门执法问题，纪检监察机关往往代行了人大及其常委会的职权。在建立相对集中、相对独立的专门反腐机构之后，纪检监察部门的权力应当受到限制，其应当回归到主要履行党内监督、行政监察等核心职能，以使权力配置逐步走向平衡。

    在一党制下，应当注重引入外部力量参与反腐。如完善律师担任政府法律顾问制度，对政府重大行政决策进行合法性评估，对政府在对外交往、重大经济项目谈判、重大招商引资中涉及的法律问题提供咨询论证意见，协助政府依法行政，同时起到监督作用，减少腐败现象的发生；建立社会审计制度，让那些具有良好声誉的专业审计机构参与反腐，以避免内部审计的弊端；有效利用媒体的力量反腐，通过法律确立媒体监督的权限、手段、规则，这样既能保护新闻监督自由，又能够保护被监督者的隐私权和其他合法权益。社会力量参与反腐必须体现为制度行为，有法律支撑，否则，社会自发反腐所要承担的高成本和高风险，会使得反腐不可持续。

    党的十八届四中全会，将研究全面推进依法治国问题。法治中国，是实现国家长治久安的不二选择；法治反腐，是法治中国的重要内容。“要遏制人性的腐败，一整套可以导致清廉行为的制度是根本”（郑永年语）。应当发挥法治对于公权力的引导、规范和制约作用，铲除滋生腐败的土壤，从制度设计上防止腐败的发生，并让法律在操作层面上不再显得软弱无力。法治反腐是消除腐败的最好方式，在法治的轨道上推进反腐工作，可以持续发挥制度的威慑力，将反腐以常态化的方式进行下去，消除腐败分子的侥幸心理和社会公众对反腐“一阵风”的担忧，有效建构社会的反腐信心。

三、制度反腐的法治构图

北京大学法学院教授 湛中乐

    十八大以来，“老虎”、“苍蝇”一块打的全面反腐运动，短时间内清了政风、得了民心。“治标为治本赢得时间”的实用策略，也是改革者的稳妥选择。当前，我国的反腐败工作进入胶着期，愈是在这个时候，改革愈不能瞻前顾后。一旦有所懈怠、放松，就将遭遇既得利益集团肆无忌惮的反扑。当务之急，一方面要保持反腐败的高压态势，集中在资源交易、房地产、国企改革、干部选拔等几个重灾区法力；另一方面要及时出台党纪国法，用制度的形式把反腐败的经验和成效固定下来。

打破垄断是前提

    腐败之所以发生，根源在于权力垄断和资源稀缺。这里的权力不仅包括国家的经济权力、政治权力，还包括任何形式的支配地位。政府官员手握审批权可能腐败，具有垄断或强势议价地位的大型国企、金融机构也会腐败。因此，发挥市场在资源配置中的决定性作用，既是一条市场法则，也是一条政治法则。如果简政放权不能落到实处，审批或变相审批越改越多；如果官员只能上不能下，缺乏退出机制；如果国企不能实现政企分开，公益型和竞争型依然混业管理，反腐败只会越反越多。以建设用地使用权出让为例，如果国家不垄断土地一级市场，国有土地和集体土地可以同权、同价入市，还有那么多房地产开发商向国土、规划部门行贿送礼吗？

    打破权力垄断，就是要在国家、社会和个人之间均分权力，从全能政府走向有限政府、服务性政府。把该还给市场的，要坚决还给市场；把该放权给社会组织的，坚决下放给社会组织。打破权力垄断，就是要在人大、政府和法院之间调整权力配置，让人大真做主、政府善执行、法院敢监督、公众能参与。打破权力垄断，就是让国企、民企和外企可以平等经营，让公平竞争来分输赢。市场虽非一剂万灵药，但一个开放、自由和透明的市场，可以将大多数的腐败癌细胞杀死在萌芽状态。

行政法治是核心

    腐败的发生机理之一是人的贪欲。事前的宣传教育，甚至宗教信仰，不排除可能会让人一部分在内心深处坚守底线，“不想腐”；事后的政治问责，甚至严峻刑罚，也可能让一部分人有贼心、没贼胆，“不敢腐”；但关键还是要在公权力运行的各个环节建章立制，让腐败分子“不能腐”。而这些“不能腐”的制度建设正是行政法治的核心工作。

    试想，如果有财产申报制度，那些有374套房产、动辄上亿存款的官员还能隐藏到现在？如果一项房地产开发不需要走上“万里长征审批路”，中央巡视组能发现95%被巡视省（市）存在房地产腐败？如果行政立法和决策程序法制健全，“一届政府、一届规划”的现象还会普遍存在吗？“亡羊补牢，未为晚也！”发现病毒入侵了，就要及时为运行系统打上补丁。

    行政法的控权功能天然具有预防和遏制腐败功能。这就需要从行政权的配置、运行、程序和救济制度上下功夫。对于个人腐败，重点在于建立健全公职人员财产申报制度、利益冲突预防与回避制度、任前公示制度、离任审计制度、公民举报制度、行政问责制度等，管好人、治好吏。对于单位腐败，重点在于建立决策、执行和监督分离制度、科学、民主和依法决策制度、信息公开制度、会议公开制度、行政程序法等。对于制度腐败，重点在于打破“部门立法”模式，避免行政机关自己制定法律、自己执行法律、自己监督法律实施，让公众和法院可以监督“红头文件”的制定和执行。

全面改革是根本

    预防和惩治腐败的能力是一个组织体自我调整和自我净化的重要方面，也是一个国家治理能力的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化，必然包括反腐败能力建设和腐败治理体系建设。我们可以设立反腐败机构，颁布一部反贪污贿赂法典，但反腐败是一个系统工程，并非一个机构、一部法律就可以解决问题。

    譬如，制定公务员财产申报法、政府信息公开法，直接目标并不是反腐败，而是保障公民的知情权、参与权和监督权。同样，制定房地产税法、不动产登记条例，主要目的也不是反腐败，而是为了摸清家底、合理课税。再比如，行政许可法也不是为了反腐败，而是为了简政放权、放松规制。但这些法律要么立法受阻，要么实施不良，根本原因就在于既得利益集团和官僚集团的阻挠。因为它们的制定或实施，可能削减权力寻租的空间，甚至直接关系个人利益。

    此时，就不仅仅是行政管理体制改革和行政法治建设的问题了，更需要深化包括政治体制在内的全面改革，坚定不移地建设中国特色社会主义宪政和民主法治国家。强化人民代表大会制度建设，让人民决定官员的上下去留；从软预算走向硬预算，让人大管好国家的“钱袋子”。发挥审计署、监察部的内部监督职能，强化内部自净和纠错能力；维护司法独立，让法院和法官可以紧紧地盯着行政机器的运作。保障新闻自由，让官员的公共活动曝光在媒体和公众的监督之下。完善党内民主，限制“一把手”权力，严禁党政不分、以党代政。唯有让千万双眼睛的注视代替领导一双眼的监督，实现自上而下到自下而上的翻转，才能完成反腐败网络的编织，才能真正将权力关进制度的笼子。